戴耀廷：民主選舉包含以法限權 (法治論．之二)

文章轉載自信報2013年8月23日

我在上一篇關於法治的文章中指出，法治不只是要求公民守法，也不是只以法律為主要管治工具為目的；法律的功能不只是要維持社會秩序，法治更須要求法律限制政府權力和保障基本人權，最終追求的不單是管治，而是能夠達到限權和達義的善治目的。

有意見認為，即使法治須要限權，而爭取平等的民主權利也是好的，但若要二選其一，他們寧願要限權的法治，這是優於平權的民主；以香港的情況說，他們更相信法治先於民主，是有其政治的意義。

不過，當我們明白法治與民主的關係，就知道其實毋須把法治和民主分作優次，甚或把它們對立起來。

若法治不是止於守法而是要能限權，那麼我們就要問問法律如何能夠限權？不少人把「以法限權」與「司法獨立」和「司法覆核」視為等同。

需不同限權機制配合

若要這種司法限權能夠發揮限制政府權力的作用，司法人員必須獨立於行政部門及其他政治力量而裁決案件，包括涉及政府部門、官員、權貴的案件，並享有足夠的憲法權力監察政府的權力。

這種司法限權的機制對「以法限權」來說是極之重要，但卻還是不足夠的。法官都是人，任何制度都是由人運作，如果確保法官能夠獨立、無懼權勢地裁決案件，單是依靠法官的專業操守、政府官員自制地不干擾司法運作，可說是不足夠的；要能做到以法限權，是需要不同限權機制配合，才能發揮足夠的限權作用。

民主選舉讓公民可以透過定期和公平的選舉，選出政治領袖，負責管理社會；任何政府若要繼續管治，就要得到大多數公民在下一輪選舉中繼續支持他們；因此，民主選舉本身就是一種限權機制。其他的限權機制，還包括活躍的公民社會和獨立的新聞媒體等。

司法限權要發揮作用，就得配合其他限權機制，其他限權機制如民主選舉，也會依靠司法限權來發揮最大作用。各種限權機制相互配合，才能透過法律實質地限制政府的權力。缺少任何一環的限權機制，也可能弱化其他限權機制，削弱整體的限權功能。

香港在「一國兩制」下，中港兩地在司法制度有着差異。其實，香港的司法體制在限權上是有不少掣肘的，尤其是全國人大常委會享有《基本法》的最終釋法權，故要使香港的法治能做到以法限權，就更需要民主選舉這種限權機制了。

過於依賴司法限權，而不去開拓或鞏固其他的限權機制，會為司法人員加添巨大壓力，令原先已達到的法治水平也有可能滑落。這也是香港現在迫切的境況，香港的司法限權正受到巨大衝擊，盡快建立民主選舉的限權機制，才能確保司法限權可以繼續有效維持下去。

不過，法治除了是要限權之外，更重要的是保障公民的基本權利；以法限權不是為了限權本身，因為限權對公民來說的意義是不太大的。

一個嚴格跟從法律施政、而且只是按法律所定的條件行使公權的政府，即使官員沒有濫用法律賦予的權力牟取私利，但若這些法律都不能保障公民的基本權利的話，那麼它們都只會淪為專制管治最有效的壓制工具。

不能單靠自制力

限權只是法治的功能性目的，保障公民的基本權利以達致公義，才是法治的實質性目的。唯有限權是用來保障公民的基本權利，有法必依、以法限權最終是為了以法達義，法治對公民來說才有真正意義。一個不能保障公民基本權利的法制，它能真正做到限權，官員能真正做到守法，其實也成疑問。

擁有這麼強大的法律工具，行使公權的人不以此滿足私慾，是需要極大的自制能力；唯有法律是用來保障所有人的基本權利，行使公權力的人才有可能抗拒權力的強烈試探。

公民享有普及而平等的民主選舉權（包括提名權、參選權和投票權），就是公民的基本權利之一；這個權利已在《公民權利及政治權利國際公約》確認，也是透過《基本法》第39 條適用於香港。因此，在香港的憲制和法制下，訂立能保障港人的民主選舉權的法律，是香港法治邁向更高層次的必經之路。追求平權的民主，就也是追求限權達義的法治，要達成真正的法治，也要有平權的民主，兩者並無衝突，更是相輔相成的。

戴耀廷：法治豈止於守法 (法治論．之一)

文章轉載自信報2013年8月16日

對公民抗命的批評，有指它有違法治，因公民抗命是倡儀公民可以不守法。按這理解，法治最重要的意思就是以法律為管治社會的最主要工具；要令法律達成這種功能的作用，受管治者便必須尊重法律和有守法的意識。香港法治能有現在的水平，根基在於港人已培養出良好的守法精神；提出公民抗命將會破壞這種精神，它將會引起滑坡效應，導致更多人也會提出自己的所謂公義訴求，不去遵守法律。

守法的迷思

若要回應這些意見，便要回到最基本的法律功能和法治意義。不過，我們必須先行弄清一些關於守法的迷思。說香港人都守法，這可從日常的經驗就可看到這個說法是不準確的——只要簡單問一問，有多少人過馬路時會完全遵守交通燈號？有多少人駕車時會完全按照時速限制？有多少名人、高官和普羅市民有違例建築（僭建）？

當然，這種違法行為與公民抗命涉及的違法行為，性質是不同的；人們也會說這些違法行為雖然存在，卻無損法治，因為人們總能為這些違法行為找到一些合理的原因。不過，這已指出對法治的影響，不在於公民是否守法，而是公民不守法的原因是否合理。公民抗命雖然涉及違法行為，但必須出於公義的訴求。

法治不止於維持社會秩序

不少人認為法律的主要功能就是維持社會秩序，故此守法精神非常重要，假如沒有法律，就難以維持社會秩序，法律也不能發揮管治社會的功用。然而，法治的目的，不單是以法施行管治，更重要的是以法達成善治。因此，法治下的法律功能就不止於維持秩序（當然這是重要），也包括訂立清楚標準指引人們的行為、分配、規限政府權力、提供讓公民合作的平台、解決紛爭、保障公民基本權利、實踐公義、進行社會改革、以及教育公民等。要實現可以規限政府權力、保障公民基本權利、實踐公義的善治和其他法律功能，就不能只講守法就可達到；就算維持秩序這項功能，也不可能只靠公民守法就可達到。

要以法律維持秩序，不單受管治者要守法，管治者也得守法；事實上，對法治存在更大威脅的，正是管治者不守法。因此，要使法治最基本的理解得以實踐，法治的目的就必須能夠做到限權，這是更高層次的法治要求和法律功能。

即使管治者都能守法，但只強調法治是以法管治的目的、法律維持秩序的功能，卻也沒有保證這些法律對所有人真的有益，能夠保障他們的基本權益。如果法治只是講求維持秩序，卻不問這種秩序是一種什麼秩序，不理會它是否一種能夠保障人們基本權利的秩序，那麼，這種法治和秩序對人的意義也是有限的，因為它可以是專制管治者的有效壓制和剝削工具，也由於有了法治和法律的包裝而有了認受性，令其行惡的效果可能更大。

任何法律制度都有一群既得利益者，包括掌握公權的官員。要透過制度的機制修正不公義的法律，一切都可嚴格依法而行，那麼，就只能依靠全部的既得利益者和官員都是很有自我批判能力，並會超越自利的思維，自願修正現行法律不公義之處，把自己在制度內的特權剔走……；但從人類歷史看，這是甚難出現的。

公民抗命難以濫用

這也是公民抗命的意義，就是惟有透過法律制度之外公民的直接行動，喚醒其他人對公義的渴求，對制度的既得利益者和官員施加壓力，那才機會改變不公義的法律。公民抗命的功能，正是輔助現有的法治制度去達致維持秩序的功能，並進一步把它完善化，使法治可以達成限權達義的善治。公民抗命對推進法治有積極作用，在法治的學術論說是有相當共識的，更可以說是法治論入門之說，只是港人一向對法治的理解有點局限而已。

至於說公民抗命會產生「不守法的滑坡效應」，那是對公民抗命的認識有着明顯的不足。公民抗命不是單純的不守法，在進行不守法的行為前，公民抗命者必須符合一系列條件——必是為了公義的訴求；必是用盡現有合法途徑，也未能實現公義的訴求；非暴力；要為違法行為承擔罪任。

公民抗命者願意承擔罪責，就已表明他們仍是尊重法律制度，只是希望透過有限度的違法行為，喚醒大家對公義的訴求，從而追求更美好的法治。

最終公民抗命是否能成功，完全取決於其他人是否會因公民抗命者的自我犧牲行為而受到感召。只要看到公民抗命的本質、各項嚴格的條件和賴以成功的要素，我們就可看到公民抗命受到濫用的機會其實極低，滑坡的說法是不能成立的。